第三节政府与国有企业的财政关系
中央政府是我国国有资产的代表者，国有企业受中央政府委托，具体负责国有资产的经营管理，是独立法人。国有资产的保值、增值是中央政府对国有企业经营管理者的原则要求，也是起码要求，体现了国家的经济利益，当然也同企业自身的经营目标一致。因此，从经济利益角度来说，只要采取了适当的激励和监管措施，国家经济利益和企业利益是易于保持一致的。但是，国家利益终究是经济利益、政治利益、文化利益、安全利益和外交利益等方面的有机统一体，国有企业作为国家利益的重要实践者和维护者，无论是在国内市场竞争，还是“走出去”参与国际市场竞争，不论是在经济方面，还是在政治、安全、外交等方面均应坚持国家利益至上原则。特别是当企业利益与国家的经济、政治、安全、外交等利益发生矛盾时，必须坚持企业局部利益服从、服务于国家整体利益。
一、国有企业的角色定位
国有企业定位应当以符合“三个有利于”为根本标准。对我国国有企业定位应当本着务实的态度，既要认识到国有企业在各国的一般规律，也应适合我国的实际情况，更重要的是，国有企业应在国有企业的改革与发展中定位。无论是从理论出发还是从现实出发，国有企业在我国现阶段仍然广泛分布在竞争与非竞争领域，承担特殊企业和一般企业的不同功能，需要通过分类指导下的改革逐步使之分布合理、提高质量。据此，应当对国有企业进行分类引导和规范。从生产力方面看，国有企业成为市场主体是适应社会化大生产的需要；从经济关系方面看，国有企业成为市场主体是由其独立的经济利益关系决定的；从财政方面看，国有企业是我国扩大财政收入、增加积累的主要源头。
二、政府与国有企业的财政关系
改革开放以来，国家对国有企业进行了一系列的改革。在企业层次上主要是对企业放权让利，逐步还权于企业，进行公司制、股份制改造；完善企业法人治理结构等，这一系列改革都是为了建立一个产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度。
在国家作为所有者的层次上，通过几度变革，2003年经全国人大批准，成立了国务院国有资产监督管理委员会，明确国资委作为国务院的特设机构，代表国务院履行出资人的各项权利和义务。地方也成立各省(市)的国资委。有了明确的出资人代表，解决了所有者缺位的问题，进一步推动了国有企业的现代产权制度建设，同时也有利于落实企业的经营自主权，巩固企业的市场主体地位。而在这同时，在财政方面，也经历了从计划经济体制下的生产建设财政向市场经济下的公共财政转变。从生产建设支出占财政总支出一半以上到财政逐步退出生产经营领域的投资。现在财政对国有企业的支出主要是一些政策性支出。从收入方面看，由于过去长期累积的问题和对经济体制转轨需要的一个适应的过程，多数国企经营状况十分困难。在此情况下，1993年暂停国有企业税后利润的上缴。就是说，在市场化改革过程中，国有企业与财政的关系在财政的收入与支出、国企的投资与收益分配等方面都发生了变化。
1、在财政体制框架的设计上，存在着对经济增长方式转变的制约关系
从理论上看，我国自1994年开始实行的分税制财政体制是借鉴西方发达市场经济国家的做法，并结合我国国情而设计实行的一种新型财政体制，它应当有利于社会主义市场经济的运转，应当有助于我国统一的全国大市场的形成与发展。然而，实践证明，现行分税制财政体制并没有完全达到这一目标。分税制财政体制并不排斥局部经济利益的存在，但是，按照现代财政理论及其所倡导的受益原则要求，不同地方政府辖区的局部经济利益是指那些以统一大市场为前提条件的、对不具有外溢特征的社会共同事务的需求与供给，因此，它不应当对全国统一大市场的形成与发展产生什么阻力。然而，在新财政体制下，地方政府仍然热心于上新项目、铺新摊子，尤其是对那些衩经营性、竞争性的项目感兴趣。这种政府行为表明，政府实际上是在参与市场竞争，其结果必然会阻碍全国统一大市场的形成，同时也会阻碍企业经济效益的提高，不利于全国经济由粗放型向集约型增长方式的转变。在某种意义上说，更新改造投资增幅与基本建设投资增幅之差的大小，大体上反映我国经济增长方式的变化程度，增幅之差过大，表明粗放型经济增长方式仍占居支配地位，而这一点，又是同我国财政体制与经济体制联系在一起的。实际上，目前我国国有单位的投资决策权依然掌握在政府手中，各级政府从本地利益出发，往往更偏重于铺新摊子、上新项目，与此同时，企业对更新改造的兴趣也不大，从而使更新改造资金增幅更小。
上述情况表明，我国现行分税制财政体制在框架设计上仍存在某些亟待改进之外，其中首要的问题是应当进一步解决好政府在市场经济中的角色定位问题。与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制必须保证政府在市场经济中能够、并且只能履行市场监督和建设都的角色，而不能直接参与市场竞争。但是，现行财政体制由于其在政府间税收收入划分上仍在很大程度上以行政隶属关系为依据(如所得税和营业税)，以及政府间(如中央与地方以及地方各级政府之间)和政府与企业之间事权划分不清楚，从而在一定程度上制约了经济增长方式的转变。
2、在财政体制的运作上，存在着对经济增长方式转变的制约关系
在即定的财政体制框架上，政府能否划清财政职能与非财政职能的界线，能否正确界定财政职能的范围，能否承担起政府应当承担的社会经济责任，将直接影响乃至制约我国经济增长方式的转换。从理论上讲，在现代市场经济条件下，目前由企业所承担的初等及中等义务教育(职工子弟学校)、幼儿园以及职工医院等，都属于应当由政府提供的社会共同事务;此外，政府还应当集中组织提供对公民(包括企业职工)的社会保障。然而，在现行财政实践中，政府并没有将这些责任承担起来，在这些领域财政职能实际上是严重缺位。而财政职能“越位”，则主要表现为政府现在仍然承担着许多不属于财政职能范围以内的事务。
政府财政职能缺位直接阻碍了我国企业，尤其是国有大中型企业劳动生产率水平的提高及其集约化生产程度的提高。这是因为现行体制下，政府财政职能的“缺位”实际上意味着是通过国有企业被迫进行的“补位”来保证其经济与社会活动的平衡状态的，而企业对财政职能的补位，最终必然体现为企业经济负担的加重，从而拖累企业使之难以提高其劳动生产率及其生产的集约化程度。在这方面的典型例子就是企业养老保险及其职工(含离退休职工)的医疗保险问题十分严峻。由于离退休人员比例高，政府没有承担起对这部分人员的养老保险及医疗保险费用责任。所以国有工业企业离退休人员负担相当重，其中除了支付离退休人员的退休金、各种补贴之外，医疗费用负担也相当沉重
政府财政职能“越位”，在很大程度上阻碍了企业劳动生产率及其生产集约化程度的提高。在这方面的典型表现是，目前我国国有企业的投资决策权仍然牢牢地控制在政府手中，甚至在那些已经在形式上实现了由我国传统企业制度向现代企业制度转轨的国有正业当中，这种现象依然存在，不同的是，后者表现为企业法人财产权和国有资产所有权之间的关系纠缠不清。
三、规范政府与国有企业的财政关系
从某种意义上说，财政活动就是政府活动的经济表现，它首先表现为一种分配活动，牵涉不同部门、地区之间经济利益关系。然而，在实践中，如果人们将财政活动片面地理解为是一种财政部门的活动，结果必然将财政活动牵入部门利益的矛盾游涡之中，将财政这种政府的经济活动降格为政府内部一个部门的经济活动，从而降低政府财政的分配与调整力度。
在财政体制框架的构建上，应将规范政府间收入分配关系与建立和完善现代企业缺席统盘考虑，进而为我国经济增长方式的转变创造良好的外部环境。我国现行财政体制中存在的各级政府间财税关系不规范，直接影响了企业进行现代企业制度的改造与发展。问题主要集中在现行财政体制中有关按行政隶属关系划分中央和地方税收的条款规定上。
在科学确定财政活动及其职能范围的基础上，应加强对预算外资金的管理，规范政府与企业之间的财政分配关系。预算外资金问题不仅仅是个财政问题，更重要的是个社会性的经济问题，它直接影响了政府财政职能的履行是否规范以及企业负担的轻重，进而影响到整个国民经济增长方式转轨和经济体制的转轨能否顺利完成。
如果将现行没有纳入政府预算的其它财政性资金均称为预算外资金的话，我国预算外资金的规模和影响范围比人们估计的结果要大得多。但是，由于现行客观条件的限制，我国不可能在短期内完成对预算外资金的强化管理，而只能根据不同情况，分门别类，分清轻、重、缓、急，逐步实现对预算外资金的统一、规范化管理。