第二节中央与地方政府的财政关系
中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织----国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。
一、设立地方政府的必要性
现代财政的受益空间理论认为，公共物品的受益具有空间层次性。公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品；受益范围仅限于特定地域空间消费者的是地方性公共产品。地方性公共产品在其受益范围内，无法排除他人从消费中受益，一旦超出这个范围，就具有排他性。虽然部分地方公共产品具有外部性，其受益范围不仅局限于本地，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内，其供给着眼于满足本地居民的需求，成本也应由本地居民负担。地方公共产品也有纯公共产品和准公共产品之分。纯公共产品包括用来满足地方社会公共需要的、为地方公众生产和生活服务的环境治理、教育、公安和公共卫生保健等公共设施；准公共产品包括公共工程和公共服务，如机场、港口、公路、铁路、大坝、环境卫生设施等。此外，一些外部性较大、社会效益明显的基础性、主导性产业也具有准公共产品的特征。对于地方纯公共产品应当以税收等公共收入供应资金，而对于地方准公共产品则应当以地方公债、地方政府国有资本投入供应资金。公共产品理论特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论，为进一步界定市场经济条件下中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据。这种公共物品提供上的政府间分工原则，也为多级政府财政体制的存在提供了一个客观的经济基础。
按照财政分权理论，政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面。政府履行职责的方式是提供纯公共产品和准公共产品。但是在多级政府体系中，纯公共产品和准公共产品受益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是中央和地方政府之间在责权方面的矛盾。为了协调，中央政府常常在财政体制上实行分权，扩大地方政府的经济决策权和财权，调动地方政府的积极性。中央政府着重提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共产品，主要承担经济稳定和收入分配职能；地方政府在管理和调节地方事务的基础上，通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民的多样化需求。中央和地方各级财政之间相对独立，各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保证。财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用，要求健全地方政府职能。
二、中央政府与地方政府的利益关系
中央与地方的关系是中国政治结构的一个重要的方面。中央与地方关系最深刻的变化发生在财政体制方面。
建国后，我国财政体制效仿苏联模式，实行了高度集中的管理体制。在过份集中的财政体制下，追求自身利益的地方政府往往显得缺乏积极性。
改革开放后“放权让利”的财政体制改革是在保护地方既得利益的前提下,中央与地方讨价还价、相互协商的结果。为克服"统收统支"的弊端，1980年起中央分头与各地方签订财政承包合同，实行"分灶吃饭"。1980年以后实行的“分灶吃饭”，实际上是中央被迫向地方妥协的结果。在1994年以前，中国的财政体制经历了1980、1985、1988年三次重大的结构调整。调整的基本目标是相同的，即调动地方政府的积极性，使之加强财力动员的能力，同时维护并加强中央的财政能力。
1994年我国财政体制实行了具有重大意义的分税制改革，这是市场经济国家处理中央与地方财政关系时较为普遍的制度安排。1994年开始实行的分税制进一步确立了利益分立的财政格局：地方政府正式拥有14种地方税收的支配权；地方政府庞大的预算外资金由其自己支配，而毋需与中央财政分成；按照1994年的《预算法》，地方财政预算却正式脱离了中央政府的控制，地方财政的预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准；省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。
这一系列改革在增加中央财政收入、调动地方积极性的同时，进一步壮大了地方的经济实力。地方政府经济和财政权力的增加，自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。
总的来说，地方政府作为社会整体的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。中央政府与地方政府在整个国民经济中有着根本一致的国家利益，但各地方政府仍有相对独立于中央政府的地方利益。地方各级政府在中央政府的领导下，履行本地行政管理职能。中央政府更多地考虑全国的利益、全社会的整体利益。而作为地方公共事务管理者的地方政府则更多地考虑地方利益。地方各级政府的自利有多种表现形式:一是不同地区政府利益之争。但是,不同地区都追求本地区的高速发展,这就引起社会整体资源配置的不均衡问题,从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的自利,有时为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。
三、中央与地方政府间财政职能的分工
在任何一个由多级财政组成的财政体制中,财政职能的发挥必须要通过各级政府来完成.借鉴西方公共财政理论,公共财政具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展三项职能.资源配置职能的分工：凡属全国性需要的行政性、公益性、建设性物品(服务)，由中央政府来提供；有些虽属地方性需要的物品(服务)，但其收益面是跨地区性的，也需要中央政府来提供；凡属地方性需要的行政性、公益性、建设性物品(服务)，应由地方政府来提供。在收入分配职能的分工方面，收入分配职能在很大程度上要由中央政府在全国范围内采取统一的分配政策来贯彻执行。在经济稳定与发展职能的分工方面，在现代市场经济条件下，各地区之间的经济是完全开放的，各种生产要素能够在各地区之间自由流动。在这种情况下，地方政府无法成功地自行制定和执行经济稳定与发展的政策。因此，经济稳定与发展职能主要由中央政府来实现。
但由于各级政府所处的地位不同,对经济活动支配的范围及可采用的政策工具的不同,中央与地方政府的具体执行职能是有明确分工的.按照效率与公平原则,财政的资源配置职能主要由地方政府来执行,收入分配和经济稳定与发展职能主要由中央政府来执行。
四、规范中央与地方政府的财政关系
改革开放以来，如何规范市场经济条件下中央与地方的财政关系，政府做了多次探索。其中，1994年的分税制改革是最为重要的一次，其基本框架沿用到现在。中央通过分税制改革以及后来的企业所得税划分，集中了税收收入增量的大部分，并通过教育、医疗和住房等公共产品的市场化改革，减轻了中央财政的包袱。
总之，要规范中央与地方政府的财政关系，要力求做到以下几个方面：首先是保留一部分中央集权和地方分权，实行多层次分级管理；其次是不同层次的政府其财政职能应有所分工和侧重；再次是中央财政与地方财政职权的划分与行使应保证全体居民都获得最低限度的公共物品，包括公共安全、卫生、教育和福利等；最后中央财政与地方财政职权的划分与行使应该有利于经济效益的增进，促进社会福利最大化的形成。